4 Desejos para o Paraná

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, foi um marco na gestão do dinheiro público, mas o impacto dela foi minimizado pelo crescimento econômico da década passada, que serviu de escudo para a ineficiência dos governos. Foi só com a crise econômica de 2014 que as iniciativas políticas para melhorar o gasto começaram a ser aplicadas com mais rigor. O Paraná foi um dos estados pioneiros no ajuste fiscal, mas a principal via adotada foi o aumento de impostos, sem alterações significativas nas despesas.

Para se tornar eficiente de fato, a máquina pública estadual precisa ser reinventada em 2019. E isso passa, necessariamente, por mais eficiência na aplicação dos recursos públicos, por redução do gasto com funcionalismo, pela reforma previdenciária e por critérios técnicos na nomeação de cargos comissionados.

Para que o próximo governo seja capaz de imprimir uma marca no Paraná, será preciso que a liderança política tome as rédeas da gestão, adotando critérios mais técnicos e menos políticos. A história recente tem demonstrado que indicações de cunho político-partidário geram consequências graves, como incompetência administrativa e ambiente favorável para a corrupção.

A eficiência administrativa só é possível em um governo capaz de tomar decisões difíceis que acompanham uma visão de longo prazo. E esse caminho depende de governabilidade, capacidade de diálogo com o Legislativo, nas esferas estadual e federal.

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Previdência

Entre as decisões difíceis, porém necessárias, está a reforma da previdência. No país, há um consenso de que o próximo presidente da República precisa iniciar a reforma no Regime Geral da Previdência Social (RGPS) assim que assumir. Mudanças na idade mínima, por exemplo, vão ajudar as finanças de todos os estados e municípios. No Paraná, porém, é preciso avançar em frentes ainda intocáveis na previdência dos servidores públicos estaduais. O montante destinado a essa rubrica tem crescido de forma exponencial, e há um risco de falência e crise generalizada se nenhuma iniciativa for tomada.

Segundo o especialista Renato Follador, criador do Paranaprevidência, o principal caminho a ser percorrido é a criação de fundos complementares para novos servidores, tal qual existe na União desde 2013 e em vários estados. Nessa linha, seria criado um teto previdenciário, no limite do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), que hoje está em torno de R$ 5,6 mil. Para receber acima disso, o servidor contribuiria para um fundo específico com valores que não ultrapassassem 11% do salário da ativa, com contraprestação equivalente do governo. “Hoje os governos recolhem em torno de 20%, em alguns casos até 30%. Seria uma correção só para quem ingressar depois de aprovada a lei, mas é fundamental”, diz ele.

Em São Paulo, a previdência complementar existe desde 2012; em Santa Catarina e Bahia, desde 2015. No Paraná, o assunto ficou para trás. Em 2015, foram feitas alterações no regime dos servidores, mas apenas com efeito de curto prazo nas finanças estaduais, sem preocupação com a sustentabilidade do sistema no médio e longo prazo.

Follador também sugere alterações que afetariam quem já é servidor, como mudanças no plano de custeio e no plano de investimentos. No primeiro caso, é preciso refazer o planejamento, para que as reservas do fundo durem por pelo menos 35 anos – atualmente, não passaria de 20 anos. No segundo caso, trata-se de permitir aplicações em renda variável, como ações e bolsa de valores – hoje, 99% é em renda fixa, com ganhos limitados pela atual taxa de juros. “Existem soluções possíveis, mas o futuro governante precisa tomar a iniciativa. De outro modo, os governadores do Paraná vão se tornar um tipo de diretor de recursos humanos, com a preocupação de arrecadar somente para quitar a folha”, observa.

Apesar de muitos servidores se posicionarem contra mudanças no fundo, há categorias que compreendem a necessidade de mudança. “Já fui procurado por alguns sindicatos, que apoiam totalmente o fundo complementar e que também se mostram favoráveis a mudanças na idade da aposentadoria”, conta Follador. Segundo ele, a transparência e o diálogo fazem diferença nas negociações.

Redução do quadro

Além das mudanças no fundo previdenciário, o governo do Paraná precisa reduzir o gasto com servidores. Apesar da estabilidade do funcionalismo, a LRF prevê que em situações de desequilíbrio o corte de pessoal é possível, desde que com regras universais. Por exemplo: demissão de todos os motoristas que atuam no governo, para não favorecer ninguém que ocupe esse cargo.

Há ainda outras soluções para melhorar o gerenciamento da folha. Uma remuneração variável bem aplicada, por exemplo, poderia condicionar o aumento salarial ao cumprimento de metas. O processo de implantação de um sistema como esse levaria tempo, mas também é considerado essencial para as carreiras típicas de estado. Tese defendida em 2014 por Luís Claudio de Jesus Silva na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), com servidores públicos lotados nas secretarias de planejamento, gestão ou administração de Minas, Ceará e Pará indicou que tais iniciativas são eficientes, influenciando o comportamento dos servidores, gerando motivação para o trabalho, a qual alterou positivamente o desempenho individual.

Por outro lado, tese de autoria de Silvio Campos Guimarães, apresentada em 2014 na Fundação Getulio Vargas de São Paulo, mostrou que a remuneração variável não apresentou resultado positivo em relação a diretores e professores, citando alguns caminhos que deveriam ser evitados. No primeiro caso, foi levantado que o bônus pago ao diretor varia conforme o desempenho médio dos alunos, mas como a relação é indireta, esse gestor pode não se sentir individualmente motivado, já que há uma despersonalização de resultado. Além disso, o valor do bônus precisa ser equivalente à remuneração do diretor, e não equiparada ao valor pago aos professores. No caso destes, foi detectado que após o programa de remuneração variável houve redução na participação no programa de formação continuada, levantando a suspeita de que recursos para tal fim tenham sido cortados, o que vai na contramão de um programa de formação contínua. Outro ponto é que os professores podem ter dificuldade em identificar meios de alavancar o desempenho dos alunos, e, na incerteza sobre o que fazer, optam por não fazer nada.

Esses estudos demonstram a necessidade de um plano sólido para uma gestão voltada para resultados, com metas definidas e que levem em conta a cultura interna de cada local. Um estudo internacional, publicado em 2009 por James Perry, da Universidade de Indiana (EUA) e outros autores, aponta que o pagamento por desempenho “geralmente falha em gerar motivação e melhorar o desempenho”, entretanto, “foram identificados bons desempenhos onde as metas eram claras e a recompensa e o suporte à implantação do programa de remuneração variável eram adequados”. O artigo ressalva que “não é recomendável adotar um sistema de remuneração variável simplesmente porque todos estão fazendo. É necessário considerar as contingências, os fatores específicos, adaptar o sistema de maneira que ele faça sentido e seja efetivo na organização”.

Ranking de estados

O livro A Qualidade do Gasto Público, da Secretaria do Tesouro Nacional, destaca que o grande desafio para esta e para as próximas gerações não é somente limitar a expansão do gasto público, mas também determinar onde ele é menos produtivo. A dificuldade é que o governo não pode se eximir de algumas responsabilidades. Uma das principais é a função alocativa em áreas essenciais, como segurança, saúde e educação, que são também algumas das que mais recebem recursos públicos – geralmente, via pagamento de salários do funcionalismo.

Mas não é só a folha de pagamento que necessita de um exame com lupa. Toda a máquina pública precisa de reparos frequentes e, no momento, de uma grande reforma. Segundo o Ranking de Competitividade dos Estados 2017, uma realização do Centro de Liderança Política (CLP), em parceria com a consultoria Tendências e a Economist Intelligence Group, o Paraná aparece na sexta posição no pilar “eficiência da máquina pública”. Em 2015, o estado estava com melhor nota e na quinta posição.

Há seis indicadores nesse pilar, e em metade deles a posição do Paraná não é favorável: eficiência do Judiciário (13º); custo do Executivo em relação ao PIB (12º); e índice de transparência (14º). Nos demais, o estado aparece no topo do ranking: custo do Judiciário/PIB (3º); custo do Legislativo/PIB (2º); e porcentagem de comissionados (2º). No geral, o Paraná acompanha de perto as outras unidades da federação mais ricas e desenvolvidas; no caso do custo do Executivo e da transparência é que há um descolamento e o estado fica bem abaixo dos outros de mesmo porte.

Vale destacar que eficiência na administração pública, em termos gerais, é medida pelo valor gasto em relação ao produto obtido. Também é preciso ter eficácia, que avalia se os resultados pretendidos foram alcançados com o investimento realizado. O livro O Gasto Público no Brasil, publicado pela editora Elsevier em 2012, cita um exemplo: um programa de compra de viaturas policiais pode ter sua eficiência medida pela relação entre o volume de recursos gasto em cada veículo; e a eficácia, pela variação nas taxas de homicídio, furto e roubo em relação ao volume total gasto com as viaturas.

Caminhos

Nessa publicação, os autores fizeram uma análise detalhada do gasto público nos estados nas áreas de segurança, educação e saúde. Os dados utilizados já estão desatualizados, mas os achados continuam válidos, por apontarem caminhos a percorrer e outros a evitar. Na área de segurança, se concluiu que a aplicação de mais recursos no policiamento ostensivo e na ampliação de vagas prisionais não garantiu redução nos índices de criminalidade. Isso se explicaria, em parte, pela “Teoria do Crime”: estados mais urbanizados, com maior densidade demográfica e maiores níveis de renda são mais suscetíveis à criminalidade. Também há a questão do anonimato nas grandes cidades. Ou seja, nos estados mais ricos, só aplicar mais verba em determinados programas não garante resultado.

Algo semelhante ocorre em educação e saúde. A hipótese apontada é a de que ocorre uma deseconomia de escala – ou seja, ao elevar os gastos, as dificuldades de coordenação são ampliadas, e esse seria o motivo de pequenas unidades obterem resultados melhores. Na educação, outro apontamento é que gastar mais com professores não significa ter melhores professores. Mas é preciso que eles contem com material didático, ambiente motivacional e um processo de permanente qualificação. “Além disso, como se sabe, a qualidade da educação depende também, crucialmente, do interesse dos pais e do envolvimento da comunidade na gestão escolar”, acrescentam.

O livro faz uma crítica ao que é chamado de ênfase do controle da ação do Estado no início do processo de oferta de bens e serviços públicos (dinheiro aplicado), quando deveria estar na fase final, na entrega dos produtos e resultados para a sociedade. Para melhorar a qualidade dos serviços públicos, os autores sugerem dois caminhos: a contratualização, em que secretários estaduais precisam de fato atingir determinadas metas pré-definidas; e a descentralização, com municipalização de serviços ou gestão regionalizada, principalmente nas áreas de educação, saúde e segurança.

Para desenhar o mapa a percorrer, o governo do Paraná precisa de pessoal qualificado em todas as áreas essenciais. Para ajudar nisso, uma alternativa é a criação de um cargo de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG), inovação implantada pela União logo após a Constituição Federal de 1988 e já replicada em outros estados e municípios.

A literatura acadêmica aponta que o cargo é fruto de um processo do desenvolvimento e amadurecimento da administração pública brasileira, e que a tendência é que ocupem sempre papel estratégico na formulação ou avaliação dos programas governamentais. Um diferencial é que o cargo tem atuação horizontal e mobilidade institucional – ou seja, possibilidade de ser alocado em qualquer secretaria ou órgão, conforme a necessidade dos projetos prioritários. É uma carreira típica de Estado, em contraposição aos cargos comissionados em que governantes indicam correligionários políticos, sem formação específica para a máquina pública. “Em sua concepção inicial, visava atrair e formar uma elite de servidores preparados para ocupar posições na alta burocracia do Executivo federal, sendo responsáveis pela inovação, memória e continuidade administrativas das políticas públicas”, explicam Fabio Klein e André Mascarenhas em artigo publicado em 2016 pela Revista de Administração Pública.